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    国内审计独立性的改革实践

    发布时间:2020-03-05 来源:https://www.boshuolunwen123.com  作者:博硕论文辅导网

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    国内审计独立性的改革实践
        多年来,现行的行政型审计体制备受争议,改革的呼声日益强烈。十七大以后,决策层也高度重视,政治体制改革的脚步也未曾停止。近年来,广东省“大部制”改革走在前头,地方对于审计体制改革的尝试实际上己经展开。本文选取双轨制的“深圳模式”和“纪监审”合署式改革的广东顺德模式两个地方性审计改革样本,比较分析,学习借鉴,取长补短,扬长避短。
    一、双轨制的“深圳模式”
        2008年5月,作为中国经济体制改革试验田和排头兵的深圳,出台《深圳市近期改革纲要(征求意见稿)》(或称“政改草案”),率先在全国推行地方性政治体制综合改革实验。将原市审计局的投资审计专业局并入市人大的预算委员会,统一审查和监督政府预算、决算、重大投资项目。同时,原市审计局仍然保留,负责除上述以外的其他政府审计事项。
        深圳“政改草案”主张充分限制政府公权力,保障公众权利,“深圳模式”的审计体制改革直接表现强化人大监督,限制行政权力。立法控制下的国家审计,以公开化和透明化的审计程序,对行政机关及其相关责任人进行全面的制约与监督,保证财政支出合法、真实、有效,约束和制约政府公权,从而充分保障人民的利益和民主权力。后来,由于缺乏必要的政治气候,深圳“政改草案”缓行,但这并不是对改革的否定,也不意味着具有立法属性的审计实践失败或者停滞不前。事实上,它己发挥“鳃鱼效应”,刺激地方人大探索预算监督新做法、新经验。北京市、黑龙江省、江苏扬州市等地方人大选聘审计、财经、工程等专业人才作为顾问团队,提供预算审查监督咨询,并进行人才储备。山西省人直接委托审计机关进行专项审计,湖北省保康县人大财经委把人大关注的重点问题和项目纳入审计方案中,交办预算审计事项。郑州市人大常委会提前介入年度审计项目计划编制,加强对审计工作的指导,充分利用预算审计成果、强化问责,切实发挥审计在人大预算监督中的作用。郑州市人大还建立审计整改问责制度,由被审计单位直接向人大报告问题落实情况,必要时由市人大代表自行开展检查或调查。
        财政预算是调节国民收入再分配最重要的手段,涉及内容广泛、多样,高度依赖专业性和技术性。目前,人大并未设立专门的预算管理机构,也没有建立一种健全的工作机制,专业能力和制衡力量略显薄弱,缺乏实质性的、有深度的预算监督。石爱中(审计署前副审计)说:“国家的预算权以及预算的监督权要想真正的被最高的立法机关或者是权力机关所掌控,必然要有一种十分强大的专业的支持,而它只能是从国家审计中来”,由此看来,上述地方人大的创新举措是壮大预算监督力量的有益探索。
        当前,人大为与审计之间因预算监督的加强而不断深化合作,在人大的推动下,审计监督的独立性得到一定程度的强化,强化独立的审计部门从而不断提升服务人大的水平,双方逐渐形成一种良好的互动。然而,在现有的行政型体制的形势下,实际上政府主导预算审计,斩断了与人大预算监督之间的关系,预算审计无法与人大预算监督进行真正的配合。从本质上说,政府内部行政监督的预算审计与外部政治监督的人大预算监督是两种不同性质、方向相左的监督,双方要在同一预算监督范畴下,形成内在的、统一的联系,共同制约政府权力的目标暂时仍停留在理论意义上。人大事实上“借用”审计,既缺乏成熟的组织体制,也没有建立相应的工作机制,而作为政府内部监督的审计机关本身的局限性,双方合作在广度和深度都受限。其次,深圳模式并不符合现行《宪法》规定,加剧改革的困难和所面临的风险。因此,在不改变现行审计体制的条件下,如何对立法审计在实践中的发展和对制度进行创新仍需不断探索。
    二、“纪监审”合署式改革的广东顺德模式
        2009年,广东佛山市顺德区“最大胆”的“大部制”改革拉开序幕,除人大、政协之外,将党政工群全套系统一并纳入机构整合范围。区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委,由市纪委统筹领导和组织管理,共同承担党政综合监督任务,试探性的走出了一条与“党政分开”不同的改革之路。2010年11月,广东省委省政府发文要求全省各地(除深圳、珠海、东莞、中山)推广“顺德改革”做法。
        很明显,与深圳“政改草案”所强调的“放权”与“分权”不同,“顺德改革”走的是一条“收缩权力”和“集中权力”的路线。“顺德模式”是“集中权力办大事”的“权力集约论”的充分体现,特征就是权力先集中在上级,然后再监督下级,对于审计而言就是审计权先集中在党政,然后再监督党政之下的部门、单位、企业而非党政本身。审计作成强化党政监督的重要工具,实现决策、执行与监督的高度统一。这种权力集约化的监督模式脱离了人民群众和人大立法机关的监督体制,也背离我党所倡导的“党政分开”,或许是一种退步,争议极大。“顺德模式”自身的缺陷也值得我们进一步思考:
        一是审计独立性的削减。“顺德模式”下,党的监督、行政监察和审计监督高度统一到党政领导人手中,审计工作的维持及发展更加需要党政领导人的得力领导与支持。独立的审计监督很难摆脱领导人任职期限、政绩评价甚至个人偏好的影响,容易受控于领导人的个人意图,“人治”色彩更加明显。同时,由于党政工作多样性、复杂性和多变性的影响,审计工作也将更加复杂、多变和不稳定,独立性难以得到制度上的有力保障。
        二是因监督权力属性不同而引起混杂。纪检监督在进行党内监督是依据党的各项监督条例来执行的,监察监督依据行政监察法及其他行政法规实施国家行政机关的内部监督,而审计监督依据的则是宪法和审计法,如何协调好彼此间的关系是“顺德模式”无法回避的问题。
        三是割断人大与审计之间的联系。按照程序,人大有权责令政府向审计机关下达任务指令,审计机关代表政府把每年的审计工作报告提交给人大常委会。顺德模式对人大监督的程序性和严肃性进行破坏,因为代表党委的纪委无需人大报告工作,人大也无权监督党委(纪委)。
        四是缺乏权力制约。权力集中是把双刃剑,孟德斯坞说:“绝对的权利会造成绝对的权力滥用”。集权可以集中力量办大事,失去制约的集权也可能集中全力办错事,有史为鉴。党的十七大以来一直强调党政分开,“顺德模式”集党和政府监督为一体,不可谓是一种倒退。
        五是与宪法不符。宪法从机构的隶属、人事关系、职责权限等方面确定了行政管理性质的中国审计制度,而“顺德模式”的党政合一格局在组织属性和运行机制等多方面与宪法规定有所区别和改变。
        六是偏离民主法治。社会公众通过审计计划、审计过程和审计结果的依法公开透明,可以了解政府使用公共资源的情况,受托责任被履行的程度和成效,以此在管理公共事务中进行间接参与。“顺德模式”中,审计机关作为党委机构,依法行使的审计监督权、调查权、建议权及报告权受制于党的纪律,偏离建设民主法治社会的轨道。
    三、两种模式的比较分析
        双轨制的“深圳模式”和“纪监审”合署式改革的广东顺德模式的审计体制改革设想截然不同,但从审计体制改革创新的角度看却都具有代表性和典型性,都反映出了一些共同现象:
        一是现行审计体制的不适应性越来明显。无论是人大自行设置预算执行审计的“深圳模式”,还是将审计部门整体并入纪委的“顺德模式”,都是对现有体制的革命,意味着政型审计体制己越来越不适应政治环境的发展变化。
        二是审计的重要性越来越明显。审计作为一种重要的政治与经济治理手段,己为各方所重视。当前无论是政府经济监管还是人大财政监督和党的纪律监督,都离不开审计所提供的重要依据,审计事实上己构成不同监督体系的一个必不可少的组成部分。
        三是审计的从属性越来越明显。审计作为政治结构中的一部分,其改革从来就不是审计机关在“自弹自唱”,而是政治发展促动的结果。上述两种改革模式的提出也不是孤立的,而是从属于更高层面的改革体系。“深圳模式”的审计改革是创新人大工作体制和机制的重要组成,而“顺德模式”则是强化党政联合监督的“大部制”改革的重要举措。
        “顺德模式”顺应了现实政治环境,是当今中国“权力集约化”理念的一次实践。这一模式紧密联系实际,容易得到各方认可和支持,实施的难度不大。同时,其可操作性和时效性也较强,可以提高审计监督的效率,强化党政权力。但其与“党政分离”的政治主张相背离,不符合民主政治发展规律。作为一种地方性的审计体制改革实践尚可,但从宪政角度看,不具有宏观性和全局性的改革价值和推广意义。从总体上看,这一改革模式应是一种权宜之策而非长远的制度安排。“深圳模式”的实现需要一个成熟的政治环境,关键是需要真正理顺党政关系,强化人大监督政府的作用。它实施难度较大,制约因素较多,现实可能性相对较小。但它却顺应社会主义民主政治和市场经济发展方向,有着深厚的宪政理念,在不断落实党中央政治改革思想的号召下依然是可期待的。所以,这一模式应是一种长远性和战略性的制度安排,是审计发展方向。
     

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