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  • 现行国家审计制度独立性缺失的原因分析

    发布时间:2020-03-04 来源:https://www.boshuolunwen123.com  作者:博硕论文辅导网

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    现行国家审计制度独立性缺失的原因分析
    国家审计作为政治生态体系中一种制约权力的工具,也是实现政治民主的重要手段之一。新中国成立后,国家并未成立专门的审计机构,设置的内部审计机构直接服务政府,确保行政力量在配置资源和组织经济活动的高效率,履行审计对国民经济的监督职责。改革开放后,市场经济的发展,市场自发调节机制逐步取代行政力量,以此来创造更为优越的市场配置。除此以外,随着社会民主的不断发展,人民针对政府行为进行监督的呼声越发急迫,代表人民行使国家权力的人民代表大会制度日趋完善,要求对政府预算执行进行实质性监督的需求也日渐膨胀。1983年9月15日,中华人民共和国国家审计署正式成立,在国务院总理的领导下主管全国审计工作,主要职责是对国家公共财政资金的预算审计和党政领导干部的经济责任审计。由于审计隶属政府,受政府直接领导,政府财政的预算审计流于形式。具备人民监督权的人大,不直接行使审计监督权,而是利用审计机关这个间接的外部监督机制,本身又缺乏能够实质性介入财政预算监督的途径和手段,根本无法直接触及财政制度和预算执行的要害,只能在政府财政预算上发挥有限的监督作用,对政府权力无法进行有效制约。再者,现有体制下,审计机关作为政府的内部组成部门,在行政级别上同监督对象平行,缺乏足够的强制力,尤其体现在问题落实整改力度的软弱,陷入“屡审屡犯,屡犯屡审”的窘境。作为审计监督成效的审计报告,先报政府审核,公布也需经上级党委政府批准,报告的公信力也屡受公众及舆论的质疑。由此可见,独立性的缺失是阻碍当前审计部门进一步发挥权力监督职能作用的最大因素,严重滞后于我国民主政治发展进度,审计监管模式的变革迫在眉睫。
    鉴于我国审计制度的设计是服务政府监管,而非监督政府,其独立性有着先天不足。
    一是组织机构设置和运行的限制。我国《审计法》明确规定:“审计机关、审计机关派出机构开展审计工作,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,从而为审计独立性提供了法律依据和制度保障。但同时又实行双重领导体制,审计机关在行政关系上隶属政府,功能上服务政府,在政府行政首长的直接领导和制约下开展工作,上级审计机关在业务上进行指导。
    在实际操作中,上级审计机关对下级审计机关更多只有业务指导和工作要求,办公经费和人事任免这两项最重要的行政资源都受本级政府管辖,审计组织的独立性存在根本性的缺陷。经费是维持审计机关独立的物质基础,审计机关的工作经费得由被监督对象一一财政部门决定。现实中,审计机关经常在经费保障和加强对财政监督中进退两难,对财政部门的监督力度难免松弛。在人事任免方面,政府掌握审计领导干部的任免、奖惩等“生杀”大权,审计人员在组织关系上属于政府体系内的一般公务员,在任期、监督手段和人身保障方面并未区别对待。当发生利益冲突时,肩负着执法监督职责的审计人员直接暴露在报复或者威肋、面前,开展工作难免会有后顾之忧,瞻前顾后,畏畏缩缩。
        二是职责的冲突和职权的局限。国家审计不变的话题是监督财政资金,政府委托了审计机构,按照法律的相关规定对政府内部别的行政机关进行财务、收支明细等的审查,并向政府直接报告,此时的独立性有保障,对审计公正性的影响不大。而当审计机关的委托人又是人大,审查的对象是被人大批准了的政府财政预算,这种关系使得审计机关陷入矛盾。一则要对人大负责,这是它的委托人,对财政预算的执行问题进行审查;还要对政府负责,这是它的上级领导,对财政预算的正当性进行证明。审计监督指向更多是平行或者向下,不包括政府本身,不涉及政府职责监督问题,审计监督的范围、层次、深度有限。《审计法》中对审计机关的权限规定是:有权查询,责令改正,可以通报批评,给予警告,应当建议有关主管部门纠正或依法处理。虽然审计机关被赋予一定的权力,可以在一定职权范围内对违法违纪行为予以相应的经济处理处罚,情节严重的移交纪检或司法机关处理。但审计机关缺乏强制性措施和手段,无权直接处理,移交被审计对象违法违纪行为,由主管部门负责处理处罚,权威性大大降低。同时又不能对被审计单位其他合法的业务活动、生产经营活动带来负面影响,导致审计人员在执法办案中投鼠忌器,宁可放过也不愿意承担责任。
        三是审计程序的外界干扰。2011年1月1日实施的《中华人民共和国国家审计准则》(审计署令第8号)对国家审计的程序进行了详尽的规范,共制订了了4个环节。一是审计项目计划,二是审计准备,三是审计实施,四是审计结束,实现审前、审中、审后全覆盖。然而,实际操作中,审计程序却容易受外界因素的干扰。第一环节的项目制定是审前阶段,原本是应该要按照审计的实际工作和国家的总体形势,审计机关对一段时间内的工作进行事前安排,包括目标任务以及内容重点。但审计工作事实上主要来自政府一把手的指示,工作的重心和任务变化较大,突发交办事项多,直接导致审计项目计划的变更。在审计准备和审计实施的中间过程中,虽然审计部门一直在探索利用现场审计软件等信息化技术手段和编制实施方案、审计底稿、工作记录等内部管理制度规范程序,但上述技术措施的实施更多是依靠审计人员的自觉性和审计机关内部监督、约束、控制的力度,不排除受到外界诱惑和干扰的可能性。最后的审计结束环节囊括了正式报告的出具、审计结果公示和落实整改情况三项内容。出具正式报告和审计发现问题的落实整改情况是在封闭的行政体系内流转,是行政博弈的结果。而对外公开的审计结果公示原本就是一项外部监督的制度设计,其执行力度直接影响独立性。现行的审计法规定审计机关可以按照法定程序就审计结果和报告对外公告,实践中,审计结果的公开一直有两方面的困扰:一是审计结果被“过滤”。在程序上,审计任务结束后,审计机关首先需向被审计对象征求对审计结果的意见,被审计对象有权对审查发现的问题进行解释、提供证明材料,化解分歧。而后,提交政府和行政领导,经政府审查后,得到上级同意方盖棺定论,最终提交的审计报告己不是第一手审计结果。二是审计报告披露范围小,限制多,透明度低。对审计结果的公开,宪法和审计法尚未强制规定,审计机关自身掌握公开的权限也有限,政务信息的公开是有选择性的。事实上,除审计署每年公告项目较多外,地方各级审计机关因各种原因,公告数量及其有限。
     

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