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    我国农村土地承包经营权流转实践中存在的主要问题

    发布时间:2020-03-29 来源:https://www.boshuolunwen123.com  作者:博硕论文辅导网

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    我国农村土地承包经营权流转实践中存在的主要问题
        关于土地承包经营权流转的内涵,我国现行法律仍未对此作出明确界定,学界对此也未达成一致意见。目前,主要有以下几种观点:“土地承包经营权流转指经营权人将取得的土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让或其他方式让渡给他人的行为。”①;“我国农村土地承包经营权流转,指在不改变农村土地所有权权属性和农业用途的基础上,在用益物权性质的承包经营权有效存在的前提下,土地承包经营权人依法将该农村土地承包经营权,或者从其中分离出来的部分权能等具体民事权利通过转包、出租、互换、转让或以其他方式让渡给他人的行为。其实质就是农村上地的占有、使用、收益、部分处分权能的流转。”②
        通过对以上学者观点的分析,再结合现行相关法律的规定,农地承包经营权流转具有以下法律特征:(1)平等性。平等原则作为指导和规范农地经营权流转的基本法则,贯穿于流转的始终。(2)自愿性。农地承包人对于自己的承包地,在法律允许的范围内有权自由决定是否流转及如何流转,而不受他人非法干涉。(3)流转不能改变被流转土地的所有权及农用地性质。(4)流转的期限性。我国法律规定了各种用地的承包期限,因此,在流转双方签订流转合同时,流转期限不得高于法律所规定的承包期的剩余期。
    1.流转过程不规范
        首先,以不规范的口头约定进行流转。目前,我国农村土地承包经营权的流转绝大多数是各承包户之间在私下自发进行,对象一般都是亲戚、朋友或邻居,在流转过程中,因双方法律知识的欠缺及出于对对方的信任,承包地的流转通常是口头约定进行的,流转具有很大的随意性。“据调查,目前我国土地承包经营权流转口头约定的占46. 50} a”②这种口头约定因无书面合同,事后双方一旦因农地承包经营权流转而产生纠纷,争议较大的情况下,法院便很难查证双方流转时所约定的流转内容,无法对双方之间的权利义务进行明确界定,或者难以认定流转关系是否成立。有的即便签订了土地承包经营权流转的书面合同,但是相关条款并不规范,内容也过于简单、笼统,或者缺乏违约责任的约定、缺乏期限的起止日期等,由此导致无法实现双方签订合同的实质意义。在较为落后的地区,甚至将农村土地承包经营权的流转视为对土地进行买卖,双方一手交钱一手交地。而以上种种现象,使我国农村土地承包经营权流转十分混乱,导致在双方因农地流转而产生纠纷时,法院很难认定双方之间的流转属于何种方式的流转,更难以界定双方的权利义务。
        其次,违反程序规定进行流转或流转合同内容不合法。在流转程序上,相当部分的农户并不知晓流转的程序及法定条件,流转未依法进行报批、报备或申请变更登记等,农户自行随意流转,而大多数农民对契约的意识并不强,法律意思淡薄,在受到市场价格或其他因素影响时,便会将合同未到期的土地承包经营权提前收回,更有甚者以合同违反法律、行政法规的强制性规定为由,主张己履行多年的合同无效,扰乱农地流转的秩序。以上现象在司法实践中时有发生,例如,2012年瑞丽市人民法院受理的姜某诉张某农村土地承包经营权转让合同纠纷一案(此处人物为化名):姜某与张某两人是同一集体经济组织内的农户,均在其村内从事种植业。2008年,姜某因急需资金,将其承包经营的四亩水田转让给张某,双方签订了《转让合同》。合同签订后,姜某便将农地交由张某耕种。对此双方并未告知村集体经济组织,也未征得村集体经济组织的同意。2013年,姜某向瑞丽市人民法院起诉,请求确认其与张某签订的《转让合同》无效,理由是该《转让合同》未经村集体经济组织的同意,依法属于无效合同。经审理查明,在张某耕种该四亩水田期间,对水田进行了加工处理,并增加了对土地的投入,欲进行长期耕种经营。庭审中,张某辩称,其并不知晓对农村土地承包经营权进行转让还须经村集体经济组织的同意,认为土地属于姜某,姜某可以自由转让。类似以上的农地流转程序不合法的现象其实在我国农村地区并不少见。农户对农村土地承包经营权流转的概念模糊,或存在错误认识,但又没有相关组织机构对其进行正确引导,导致绝大多数的农地流转程序不合法,导致转让多年的农地,随着土地的增值,多年后对方以转让程序不合法为由诉诸法院请求解决的情形时有发生,严重妨碍市场经济稳定运行。还有一部分的农村土地承包经营权流转合同内容不合法,违反相关法律、法规而签订的合同比比皆是。例如,有些流转合同直接略过出嫁妇女的承包权益,而有的将未按法律规定的发包程序取得的土地承包经营权再流转给他人等。由此可见,目前农地流转现象较为混乱,不仅引起持续不断的纠纷,而且农户的利益也无法得到保障。农户之间签订的流转合同的不规范,使得我国农村土地承包经营权流转处于一种混乱无序的状态。
        2.行政部门强制干预过多,但又监督不力
        首先,对土地承包经营权进行流转的前提是要先尊重农户在其中的主体地位,且要依法、自愿、有偿的进行。农村集体经济组织作为农村土地的所有者及管理者,有责任更有义务监督土地承包经营权的有效流转。政府相关部门应该为农户提供土地流转信息,并解释相应的流转政策,引导农户在流转过程中依法、依政策进行,为农地流转提供良好的政策环境。而事实上,农户一般在流转农地之前并未有相关部门的引导,即便流转程序不合法,也没有相关管理机构采取相应的监督处罚措施。一定程度上的管理缺位,导致我国的农地流转呈现随意、盲目、急速且不稳定的特点,最终导致耕地面积迅速减少。这个过程中,相关的职能部门并未尽到应有的监督义务,履行好自己的职责。其次,农地流转过程中,一些地方的政府或集体组织对流转干预过多,有的甚至直接决定农地流转与否、如何流转,直接侵害了农户的农地流转权,严重阻碍了农村土地承包经营权的健康流转。具体表现为:在土地承包经营权流转过程中,乡、村集体组织无视农民关于土地承包经营权的主体地位,直接越权代替农户对外签订土地承包经营权流转协议;过分强调集体的土地所有权,无视农户的承包经营权,以自己对土地享有所有权便随意撤销承包合同,收回承包地;有的政府部门以招商引资、规模经营、发展经济为由,强制性的反租农户的承包地,然后实行所谓的“反租倒包”。
        3.流转过程中承包地用途被随意改变
        现行立法要求农地流转后不得改变土地的农业用途。立法的目的很明显,就是为了守住18亿亩耕地红线不动摇。如果粮食安全得到不保障,就会影响社会的稳定,国家在国际竞争中也会处于被动地位。现实中,部分政府部门受利益驱使,为了所谓的城市发展,在征用农地后随意将农业用地变为建设用地,永久地改变农地的农业用途。有的农户全家移转城镇后,为了不让耕地抛荒,更为了增加经济收入,随意便把承包地转让他人,转让后受让方随意改变农地用途的现象比比皆是。在农村地区,还有一个严重现象,对于宅基地的审批过于随意,监管流于形式。家是我们每一个人的栖身之所,大家都希望把家建盖在交通方便、地理位置优越的地方,农村地区也是。现在虽然部分农村会规划出宅基地使用地,但事实上,为了保护耕地,统一规划的宅基地通常是地理位置相对偏僻的荒地,此种情况下,大多数农户便不愿意去规划的宅基地上修建房屋,而是违规的选择一个交通方便,位置好的地块,在尚未取得宅基地审批时便开始起房建屋,改变土地的农业性质。这种现象在农村普遍存在。有的农村甚至没有统一规划的宅基地使用地,宅基地乱占的现象更为严重,有些经济条件较好的农户又有多块宅基地。对于以上种种现象,有些村集体对此并未进行及时干预,相关的行政执法部门也未能及时进行处罚。事后若强制拆除农户所建盖的房屋不仅增加经济成本,被强拆的农户也无力承担由此所带来经济后果。我国大多数的农村地区,农民人均收入偏低,若事后对其进行强拆处罚,势必会不利于农村社会的稳定与和谐,且被占耕地也己不可恢复原状,强拆已无实际意义,最终相关部门也只能作罚款处理,事情不了了之。对于该问题,笔者认为事先预防,事中及时干预的效果要远胜于事后处罚。
        4.流转受制于流转市场发展缓慢、农村社会保障制度不健全
        首先,城市化进程及农业规模发展是农村土地承包经营权流转加速的重要原因之一,而该两者之间又相辅相成,相互影响。目前,我国绝大多数地区并未真正建立起农地流转市场,即使少数成立该流转市场的,也存在市场发展缓慢等诸多种问题,此种现象直接导致流转过程不规范,流转效率低下,流转风险增大。或者流转双方无法找到彼此,流转基本只能通过熟人介绍,导致需要转出承包经营权的一方因找不到流进方,便将承包地无偿由他人代耕或低价流转或直接抛荒,严重影响承包地的经济效益。对于流入方同样如此。其次,因目前我国大部分农村社会保障制度并不健全,绝大多数农村村民仍将承包地作为“活命田”,将土地作为其生存的最基本保障及最后的防线,因此在无稳定的非农收入时,便不敢轻易将其赖以生存的土地承包经营权流出。因此,建立、健全农地流转市场势在必行。当然,这也将是一个长期发展的过程。
     

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