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    国外耕地保护经济补偿机制研究综述

    发布时间:2020-04-19 来源:www.boshuolunwen123.com  作者:博硕论文辅导网

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    国外耕地保护经济补偿机制研究综述
    一、国外耕地保护经济补偿基本理论及方法研究
        国外耕地保护经济补偿理论可以追溯到庇古提出的对正外部性活动予以补贴。Dumanski (2010)认为农民在耕地保护过程中牺牲了利益,并面临较大的机会成本和地区发展机遇的丧失,因此应该对其进行合理的经济补偿。①国外耕地保护补偿中,土地发展权制度是普遍采用的一种策略。Lynch Lori等(2011)认为农地发展权的经济补偿是耕地保护补偿中最为有效的措施,农地发展权制度在保证土地使用管制的公平与提高管制效率方面发挥了重要作用。}'Alterman.R (2004)指出由于耕地和非农用地比较利益的存在,如果不对耕地保护进行合理的补偿,将有大量耕地转化为非农用地。③David L. Skole (2001)以耕地保护区为例,分析了当地居民因耕地保护导致的社会福利损失,提出基于生态服务付费的原则对该地区进行补偿。"'Jeffrey H.Dorrfman`', Barry J.Barnett (2009)在耕地非市场价值测算和农户保护耕地需求调查基础上,对农民的耕地保护行为进行补偿。Lauraroch等(2014)认为提高耕地保护经济补偿机制运行效率必须遵循的原则和途径是保护优质耕地,并改善土地质量。2'Joshua Duke等(2007)提倡运用度量技术对耕地保护区域进行不同尺度的测算,从而提高耕地保护补偿机制的绩效。De Groot等(2002)运用条件价值评估法((CVM)对耕地价值进行了评价,为耕地补偿标准制定提供的技术支持。`'Lynch Lori等(2007)认为耕地保护区内补偿应由地方政府和当地城市居民来支付,补偿资金主要来源于政府财政补贴、社会资金、建设用地价值增值剩余等。Sunstein (2000)认为经济补偿激励比政府政策命令更加有效,而且当两者同样有效时,经济激励更加廉价。Tumer.K (2001)从环境保护角度出发,认为对农用耕地保护价值的衡量和补偿有助于增加经济激励,提高保护环境的积极性。①也有学者从土地用途管制角度考虑耕地保护经济补偿问题,如Julia D (2002)认为永久的土地用途管制会给耕地保护区农民带来一系列问题,应该采取适当的经济补偿来弥补他们的损失。Van Kooten (2004)认为土地用途管制对环境有益,但应采用经济学的方法对土地管制区进行经济补偿,而不是行政命令。Eric.J (2000)从土地用途管制的绩效评价入手说明了耕地保护经济补偿的重要性,认为严格控制土地用途对农民有很大的不公平,应该从公平出发构建相应的补偿机制②。
    二、国际耕地保护经济补偿实践
        在经济补偿方面,发达国家通常以公平补偿为经济补偿的基本原则,适当制定合理补偿和弹性补偿的配套补偿制度,科学界定经济补偿标准和经济补偿范围,采取财政直补、税费优惠、价格干预相结合的经济补偿方式给予耕地保护参与者经济补偿。
      (1 )财政直补的经济补偿方式
        财政直补的经济补偿方式作为国际上普遍采用的补偿方式之一,目的是通过对农民提供经济补贴来激励农民参与耕地保护计划(杜伟等,2013)。③这种经济补偿方式首先出现于20世纪80年代的欧美等发达国家和地区,其中最为典型的就是英美和欧盟。英国在20世纪60, 70年代采取严格立法使得耕地资源数量的保护得到有效实施,但为了更加关注耕地资源的质量和环境保护,耕地保护财政补贴制度应运而生。1986年,英国农渔业粮食部制定了《农业法》,将部分优等土地划定为“环保农业地区”,对于在该区域内从事农业生产的农民提供财政补贴(国家农用地分等顶级评估办公室等,2007)。④欧盟在“2000年议程”中制定了耕地保护财政补偿的总体方针,该议程规定对绝大多数耕地保护、农业环保措施提供补贴,补贴标准的计算基础根据土地的具体用途而定,每公顷耕地可获得补贴为450-900欧元(尹红,2005)。①美国耕地保护计划包括环境质量奖励计划、资源保护安全计划、农田保护计划。其中环境质量奖励计划和资源保护安全计划重点在于耕地和牧地的保护(方贤雷等,2010)②,仅2007年投入的财政资金就高达13亿美元,而对于资源保护安全计划的专项资金,美国财政己经划拨37. 7亿美元作为2003-2013年的奖励或补贴资金(尹红,2005)。③由于日本人均耕地有限,政府为提高农民保护耕地的积极性,为农户提供多种优惠补贴,如生产资料购置补贴、保险补贴、灾害补贴等,其中补贴资金50%来自中央财政,25%来自地方财政,剩余25%由金融机构贷款提供。而且日本规定为了减轻农户负担,预防自然灾害,政府要求农户参加农业保险,但是保费的50%一80%由政府提供。此外,为了抑制山区抛荒行为,激励农户充分利用耕地,日本2000年出台《针对山区、半山区地区的直接支付制度》,不仅通过收入补贴的方式对山区农民直接补偿,而且为了弥补农业生产的成本差异,对每户的补贴上限为100万日元(肖海峰等,2004)。
      (2)价格干预的经济补偿方式
        价格干预是政府通过强制力量干预价格,改变耕地市场收益,间接使耕地保护者获得经济利益的方式。1933年,美国颁布《美国农业调整法》首次将价格支持政策纳入经济补偿方式,其主要内容是通过政府价格干预,为农民设定一个最低限价以降低农业生产风险,从而保障农民切实利益。1996年,美国对农产品价格支持政策进行了修订,当农产品价格低于政府目标价格或单位贷款生产成本利息时,农民既可以选择按市场价出售产品,领取差额补贴,也可以将农产品作为贷款利息交给农产品信贷公司,上缴农产品由政府统一分类储藏(杜伟等,2013)。⑤日本稻作安定经营政策与美国的差额补贴政策相似,也是旨在通过为农民提供粮食价格差额补贴来平衡市场价格波动给农民带来的损失。
    (3)税收优惠的经济补偿方式
        在西方发达国家中,这种方式比较普遍。美国实行彻底分税制,由联邦税制和地方性税制两部分构成,大多数州政府都将税收优惠政策作为落实耕地保护政策的有效手段。美国加利福尼亚在1965年通过了《威廉逊法》,该法律规定政府可以按照耕地现状评估的价值征收不动产税,评估等级越高,享受的税收优惠越大,而保护耕地造成的损失由州政府支付。凡是享受此项政策优惠的农地所有者10年内不许改变农用生产用途,若违背则收回全部税收优惠(朱广俊,2001)。
    三、国际耕地保护经济补偿理论与实践的启示
          (1)经济补偿激励成为耕地保护的主要方式。目前我国耕地保护主要依靠强制性的行政命令,造成耕地保护机会成本过高,耕地保护的正外部性效应得不到合理补偿。发达国家采取三种主要的经济补偿方式:财政直补、税收优惠、价格干预。此外还采取了一些配套措施,例如重视农村地区福利水平的提升,颁布众多惠农政策。我国目前针对农业生产的经济激励方式包括粮食直补和农资结合直补两种方式,都是财政直补的经济补偿方式,形式比较单一,难以达到激励农民参与农业生产、保护耕地效果。
          (2)耕地保护经济补偿与农民增产增收挂钩。耕地生产效益低下成为抑制地方政府和农户耕地保护积极性的主要因素。发达国家除了对农业生产实施税收优惠外,还通过经济补偿政策积极引导农户从事非传统农业产业,延长农产品的产业链,增加农户收入。如英国对整治改良土地提供60%的补贴,对农场主修建道路、堤坝、供电系统等提供2/3的补助。我国也应该重视农民的增收问题,逐步提高耕地保护经济补偿标准,从而改变农户因种粮收益低而导致的耕地保护积极性不高的尴尬局面。
          (3)科学合理划定经济补偿的范围。我国耕地资源分布不合理、地域配置不平衡,耕地保护经济补偿的范围界定难度较大。合理划分耕地保护经济补偿范围不仅是耕地资源得到有效保护的前提,也是保证耕地保护效果的关键因素。一般来说,土地自然质量等级是建立耕地保护补偿标准的重要依据,但是由于现阶段我国土地等级确认工作并未完成,无法给出统一的价值确定准则,因而无法形成科学有效的耕地保护经济补偿机制。
     

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