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  • 农村基础教育政策逐步完善

    发布时间:2019-03-31 来源:www.boshuolunwen123.com  作者:博硕论文辅导网

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    农村基础教育政策逐步完善
    从1985到2002年,启动的农村基础教育体制改革与此前我国农村基础教育恢复重建阶段相比较而言,中国农村基础教育政策正逐步走向科学、务实、完善阶段。确立了“以乡为主”的农村基础教育分级管理政策。(一)农村基础教育的普及政策为了适应经济社会发展的需要,1986年《中华人民共和国义务教育法》将“分级办学”进一步提升到法制化地位上来,并有力地促进了农村基础教育的发展,同时也标志着我国农村基础教育政策得到初步完善。1987年6月《国家教育委员会、财政部关于农村基础教育管对改革开放后中国农村基础教育政策的历史考察理体制改革若干问题的意见》中指出:“多渠道筹措农村办学经费,是改革农村基础教育管理体制的一项重要任务。征收教育事业费加,~?…不应视为‘加重农民负担’。”〔叼这种针对农村教育集资质的政策在农村有许多,有的是中央文件,有的是省、市、县的地文件,这一政策实施的结果加重了农民负担。因此这个时期党和政对农村基础教育改革的方向还有待明确,要找到适合农村基础教育展的道路。1993年2月《中国教育改革和发展纲要》正式颁布,为础教育提出了具体发展目标,即到2000年全国实现“双基”达标一一在全国覆盖85%人口的地区基本普及九年制义务教育和基本扫除壮年文盲,《纲要》还首次提出“素质教育”概念,中小学要由“应试教育”转向全面提高国民素质,面向全体学生,全面提高学生的想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质,促进学生生动活泼地发展,办出各自的特色。1995年3月《中华人民共国教育法》和《教师法》相继出台,为义务教育的顺利发展提供必要的法律保障。199年6月,江泽民在第三次全国教育工作会议上讲话时指出:“各级政府都要确保农村教育的投入,并不断加大投入的力度。国务院要继续对贫困地区发展农村义务教育给以必要的资助。”〔列由此可见,在这个时期国家财政还没有能力解决农村基础教育全部经费问题,也只能是给予农村教育“必要的资助”,为此绝大部分农村基础教育投入不足、教育质量低下、农民教育负担过重表现突出,农村基础教育发展举步维艰。面对农村义务教育的严峻现实的考虑,2002年5月,国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,确定并提出了“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理新体制及相关政策。这一政策的实施,明确了农村中小学教师工资由乡镇改为县级财政承担,这在很大程度上缓解了农村基础教育财政紧张的压力,同时也缓解了农民的经济压力,但农村基础教育经费紧张这一问题还没有得到根本的解决。
    (二)“以乡为主”的农村基础教育分级管理政策
    改革开放初期,农村实行“统分结合的家庭联产承包责任制”后,农村经济社会得到发展,但农村的基础教育还是显得薄弱,己经认识到农村基础教育对于国家的重要性,但是中央和省级政府又没有足够的财力支持广大农村基础教育,从而新的农村基础教育政策就呼之欲出。第一,“以乡为主”的农村基础教育分级管理政策的实施与完善从1985至2001年我国农村基础教育确立“分级管理,以乡为主”制及相关政策,该时期中央农村基础教育政策处于不断调整和完善过程之中。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了中国教体制全面改革的战略目标,并明确了将发展基础教育的责任交给方,有计划有步骤地实施九年义务教育,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则,首次将“分级办学”在制度化层面上确立起来。后,中国农村基础教育具有稳步发展的特点,然而地区之间发展不衡的矛盾深受农村经济社会发展的制约。到了20世纪80年代中期,中国农村基础教育仍然比较薄弱:相当一部分农村地区仍未普及小教育,许多适龄儿童特别是女童不能接受完规定年限的小学教育,使青壮年中的文育、半文盲仍在继续产生;很大一部分中小学的校破旧失修,教学设备和文体设施严重缺乏。1986年出台《中华人民共和国义务教育法》,将“分级办学”进一步提升到法制化地位上来。连续出台的两大“重头”文件调动了基层政府的办学积极性,有力地促进了农村基础教育的发展。伴随2世纪80年代后期农村经济发展速度的减缓,县乡财力开始减弱,国务院于1986年发布了《征收教育费附加的暂行规定》,要求“扩大地方教育经费的资金来源”,并明确规定教育费附加率为1%,到1994年税制改革后最终将附加率提高到了3%。而1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》则进一步明确了有关义务教育管理体制、义务教育实施步骤、保障措施、义务教育管理与监督等具体实施办法,为全面推进中国义务教育事业的发展奠定了重要基础。中共中央、国务院于1993年2月颁布了((中国教育改革和发展纲要》。《纲要》提出了增加教育投资,是落实教育战略地位的根本措施,各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投人,确保教育事业的优先发展。要建立以国家财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、校办产业收人、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。1995年((中华人民共和国教育法》将教育经费的“三个增长”即各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学校办公经费的逐步增长,以法律形式加以明确规定。1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》再一次强调了“三个增长”。总之,此阶段农村基础教育政策是围绕着财政政策这一主线展的,以获得更多的财政资金用以发展落后的农村基础教育。第二,“以乡为主的”农村基础教育政策的评析。在国家财政总比较紧张的情况下,“以乡为主”的农村基础教育政策在实际运用起到了一定的积极作用。但是其中存在的问题也十分明显:首先,加重了农民生活负担。中国广大农村地区普遍经济落后,农民生活状况十分落后。从“农民人均纯收人”、“恩格尔系数”、村一名小学生家庭年投人成本(“.私人成本”)、以及“私人成本相于家庭生活费支出的比例”等四项指标可以看出,在那些贫困地区,农民的基本生活水平尚未解决温饱问题,而教育支出己相当于家庭活费支出的6%~12%,相当于人均纯收人的15%一30%,如果考虑到农收人中现金部分所占的比例,贫困地区农民须将必需的生活消费的相当比例用于教育,家庭教育投人的潜力极为有限。其次,经费拨款与统筹“附加费”存在体制矛盾。在农村贫困地区,基础教育经费管理存在两种体制。一种是县统筹乡用,全部教育事业费、专项和基建投人由县级政府统一分配,农村教育事业费附加及其它地方政府征收的用于教育的附加费由乡征、县管、乡用;另一种是预算内经费由县拨到乡,乡作为一级财政单位统一安排各业支出,农村教育附加也采用乡征、乡管、乡用的管理体制。这两种体制的同时并存,在县乡经济条件较好的地区问题较小,而在经济、财政状况差的地区,往往不能做到预算内教育经费拨款到位,产生诸如拖欠教师工资、挪用教育费附加等的情况。最后,预算内无学校办学经费拨款。一些贫困地区的县、乡在经费短缺的情况下,重点保证县或乡直属或中心小学的学校办公经费,相当部分的村办小学政府财政拨款没有学校办公经费,有的学校1979年来政府拨款中就没有学校办学经费。农村教育附加费主要用于改善办学条件,实际支出的公用经费等,均从学生缴纳的杂费中支出,农村小学的办学经费困难重重,杂费支出尽管有某些。同时,缺乏有效管理、监督和检查造成了少数学校管理混乱、使用效益低下。
    (三)农村基础教育的多重困境
    长期以来,中国农村基础教育一直处于困境之中。改革开放初期,计划体制的有限突破,农村基础教育在发展中困难重重。第一,农村基础教育观念落后J教育的发展离不开教育观念的转对改革开放后中国农村基础教育政策的历史考察变和先进教育思想的引领,农村基础教育的发展亦是如此。农村基教育的发展必须破除陈旧的教育观念,以科学的教育理论为指导,正确教育观念引领教育实践。农村基础教育观念滞后主要表现为:首先,关于学校发展方向。在学校发展层面上,管理理念落后,没有把农村基础教育看作是学生人生发展的奠基性工程,学校的发没有先进教育思想的引领,没有考虑农村的实际和农村儿童发展的点,没有形成自己的办学特色,而是走应试化道路,片面追求升学率过分强调分数,忽视对学生能力的培养、情感的关注、价值的提升,把农村基础教育仅仅看作是升学的工具。其次,家长观念哑待加强。由于农村家长文化程度普遍较低,再加上农村根深蒂固的“重男轻女”等封建思想残余的影响,农村家长对孩子的教育问题普遍重视不够,即使有些家长非常重视孩子的教问题,但由于缺乏先进的教育观念、科学的教育方法或由于经济条件差等方面的原因,致使“家长的教育观、对学生学习兴趣的培养等都无法满足学生成长的需要,更谈不上对学生学习的指导”。〔’‘门总之,由于家长观念陈旧,也不同程度地影响了农村基础教育发展。第二,教育基础薄弱,投资不足。由于农村经济社会发展落后,教育基础十分薄弱,农村中小学普遍存在教育教学设备陈旧落后、物力资源极度僵乏的境况。在这一阶段全国农村仅有一半左右的中学和乡镇中心校建立了实验室,而绝大多数实验室的仪器配备尚不完善,且利用率极低。农村校舍整体水平不高,边远山区校舍的危房大量存在。造成这一现象的主要原因是国家和地方政府对农村基础教育投入的严重不足,财政供给与需求之间存在着巨大的缺口。中国农村基础教育薄弱,教育投资不足是由来已久的问题。根据国家教育发展研究中心《2000年中国教育绿皮书》提供的数字显示1980到1995年间,世界各国公共教育经费占国民生产总值的百分比平均达到4.9%。其中,北美和欧洲发达国家从平均5.2%上升至5.5%,发展中国家从平均3.8%上升至4.1%。而中国政府虽然在1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出,到20世纪末,要把国家财政教育支出占国民生产总值的比重提高到4%。但根据《中国青年报》的报道,我国教育经费占当年GDP的比例,2002年为3.14%,2003年为3.28%,2004年为2.79%,2005仍年为2.82%,“倾斜”了十多年的教育,这一投入比例至今未达到这个已被《教育法》所规定的GDP的4%。在1995年到1998年公共基础教育费用中,地方政府承担的部分一直占总量的99%以上。在基础教育中中央政府支出则一直低于10k(见表1与其它国家相比,中国政府对基础教育的投资明显偏低(见表2)。此外,“城市学校与农村学校办学条件、师资水平差异十分明显城市居民与农村农民子女在获得教育资源、教育机会和教育质量上重不平衡。”〔川为了迅速实现中国工业化和现代化,我国采取先发城市后发展农村的战略。政策上对城市倾斜,在教育方面突出表现家对农村教育投入少于城市教育的投入。“2002年全社会各项教育资是8800多亿元人民币(其中政府投入不到70%),其中77%用于城市,在接受义务教育的孩子中占总数的70%的农村孩子只获得其余第三,管理落后,教师队伍素质不高。目前,农村教师在数量和质量两个方面都不能满足农村基础教育发展的需要。从数量上看,按照教育部的规定,小学、初中的教师必须有中师、大专的学历,但实际情况是,不少农村中小学离这一要求还有差距。再从质量上看,差距就更明显,农村中小学教师的业务素质普遍滞后于时代的发展,不少学历达到要求的教师,以及有多年教学实践经验的教师也被学生说成“没水平”,究其原因,关键是这些教师自身的知识结构理论修养不能做到与时俱进,教师本人不能自觉地充实、提高自己。当然,这也和地方经济发展状况、地方教育主管部门的重视程度有很大关系。农村教师待遇不高,师资队伍不稳定,大大影响了农村基础教育的水平和质量。由于农村学校的教师工资待遇低、工作条件差,并且还出现以各种理由拖欠、扣留教师工资的情况,不少农村教师的劳动与收入形成明显的反比,极大地影响了教师工作的热情,也使得教师很难将主要精力放在教学上。此外,不少地方对农村教师的激励机制不合理,认为把小学教师往中学调,把初中教师往高中调,把骨干教师往上一级单位调,把农村教师往县城调,就是对教师最好的奖励。这样一来,使得农村教师的整体水平越来越差。农村教师整体水平较低,也影响到农村基础教育改革的顺利开展。农村教育改革需要广大教育工作者的参与,需要发挥他们的主观能动性,素质教育能否在农村取得成功,关键一条就是如何调动教师的积极性和创造性,使得每一位农村教育工作者从认识到行动都能积极支持素质教育在农村的开展。第四,农村留守问题突出,辍学率居高不下。“为了改变生活的窘迫状况,有些农民不得不背井离乡,走上了异乡打工的道路,如地处豫南的信阳地区每年外出务工人员达186万人,农民工留守子女(没有随家长迁移到城市的孩子)达20余万人。”「,3〕这就造成了一个突出的问题:家庭经济条件虽然改善了,但子女的教育条件却下降了。留守儿童由于.远离父母,无法得到父母的关爱和正常的家庭教育,导他们在性格、态度、认知、社会交往、习惯等方面常常表出一些异现象,如一些留守儿童心理抑郁,学习成绩下降,性格孤僻等,这一定程度上影响了他们的健康成长和发展。这对于生活在教育条件本来就比较差的农村孩子来说无疑是雪上加霜。一些研究表明,“与过去相比,中国社会分层机制发生了显著的变化,由先赋性(家庭出身等政治因素)变为获得性(经济、教育等因素),教育对于个人的职业选择、经济收入、社会地位具有显著的影响”。〔’‘〕这些既缺乏父母关心、照顾、约束、激励,又未能接受良好教育的孩子们,其前途是可想而知的。这也会使这些孩子过早地输在走向成功的起跑线上。农村经济落后的状态使农村失学儿童数量也在不断增多。我国非常重视义务教育的普及问题,并且于2006年修订了《义务教育法》,出台了“两免一补”的惠民政策,大大缓解了农民在基础教育阶段沉重的子女教育费用负担,但由于“基础教育的唯一目的就是为了学生将来能跳出龙门,当学生自己认为升学无望的时候往往选择离开学校”〔’3,近些年高校的大幅度“扩招”,高等教育大众化时代的到来,在给农村子女提供更多的接受高等教育机会的同时,也产生了一些负面的影响,如高校的教育质量滑坡,大学毕业生的就业问题严峻,高校昂贵的学费和生活费等。这些都在某种程度上打击了农村父母包括农村孩子对接受教育的信心。尽管我国政府对农村教育采取了种种优惠措施,但并没有从根本上改变农村基础教育阶段辍学率居高不下的现状。

    [1] [2]  下一页三、农村基础教育政策新发展(2002一)
    1985年以来,我国实行“分级办学”制度。这项制度作为一项至关重要的农村基础教育政策,未能完全起到系统地筹集和配置教育资源的作用。为了确保全体适龄儿童平等地享受基础教育的权利,政府又一次调整了关于农村基础教育的政策,实行了“以县为主”的农村基础教育分级管理政策。(一)向“以县为主”的农村基础教育分级管理政策的过渡2002年5月,国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》。《通知》提出了“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村基础教育管理新体制及相关政策。其核心是县级政府负有确保农村基础教育经费的责任,即通过调整本级财政支出结构,增加教育经费预算等途径,做好“三个确保”,即对改革开放后中国农村基础教育政策的历史考察确保农村中小学教职工工资按时足额发放、确保农村中小学公用费、确保农村中小学建设和危房改造所需要的资金,这在实践中被俗化为“保工资、保运转、保安全”。乡镇不再承担义务教育投资任的这一政策的颁布,在很大程度上缓解农村财政紧张的压力,同也缓解农民的经济压力。农村基础教育“以县为主”的管理体制取代“三级办学,两级管理”体制,是农村基础教育政策进一步完善的标二“以县级政府作为投资统筹主体的现行农村义务教育财政体制2001年开始在部分省区实施,随后得到快速推进,及至2003年5月底,全国30个省、自治.区、直辖市农村义务教育教职工工资管理上收到县的比例达到98%。”〔’6〕从实施情况来看,以县作为政府义务教育投资的统筹主体,相对于以乡作为主体的旧体制来说,确实有着明显的优越性。一是,县级政府无论是税源,还是财政能力以及筹措经费的统筹能力和协调能力,都强于乡级政府;二是,由于中央政府采取了加大转移支付的财政政策,使得农村基础教育经费紧张问题在许多地区得到较大程度的缓解,在一定程度上改变了县级基础教育发展不平衡的现象。“以县为主”的农村基础教育管理体制及相关政策的实质是把农村基础教育作为“优先发展区”,确定了农村基础教育的责任主要由县级政府承担,根据各县的具体情况,建立因地制宜的管理体制。200年1月,国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国义务教育法(修订草案)》,其中一个重大的历史性转变就是,义务教育由“地方负责、以县为主‘改为’经费省级政府统筹”、“管理以县为主”。“2006年6月,全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》,正式作出明确规定:“实施义务教育,不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制,保证义务教育制度实施。”“到200年,中、东部地区各省全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。这意味着,中国义务教育阶段80%的学生不再交纳学杂费,意味着在农村全面免征农业税的同时,完整意义上的‘义务教育’即将从中国广裹的农村发端。”〔’了,2007年温家宝在《政府工作报告》中明确:“今年,要在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费,这将使农村1.亿中小学生的家庭普遍减轻经济负担;继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。要完善农村义务教育经费保障机制,不断提高保障水平。今年全国财政‘安排农村义务教育经费2235亿元,??一同时,继续解决好城市困难家庭和农民工子女接受义务教问题。”〔’8〕这是一项振奋人心的政策,从此中国农村基础教育真正进入“义务”时代。县级政府对基础教育的人权、事权和财权进行筹管理,而财政投入是由中央、省、市、县共同分担,从而确保了村基础教育的优先发展。
    然而,我国地域辽阔,地区之间经济发展极不平衡,如果在基础教育办学政策上以县为主各自为政,则会造成基础教育发展的严重平衡。而仅仅靠财政转移支付的政策,也无法从根本上解决这一问题在中央、省、县三级政府税收比例中,县级最小,从而需要中央政府进行大量的财政转移支付。但由于由中央到县级政府,中间隔有省、市两级政府,其效力会大打折扣。综合分析“以县为主”的农村基础教育管理体制及相关政策执行中出现的问题,即统一性过多,差异性过少。为此,以多种思路多种模式推进“以县为主”农村基础教育管理体制及相关政策十分必要。综合分析“以县为主”的农村基础教育管理体制运行过程中出现的问题,要因地制宜,以灵活、审慎的态度执行其政策。第一,东部发达地区农村义务教育财政分配政策。东部发达地区各省(市),经济形势较好,其农村义务教育完全可以以省(市)为单位,统筹规划城乡教育事业,城乡一视同仁,按照生均教育成本分担教育经费。具体操作可以在保持现有体制框架下,测算基础教育生均成本和核算县级财政实际水平。在此基础上,明确县、地、省、中央四级财政的分担比例,确定中央、省、地对县级基础教育财政的转移支付额度。这种办法不足之处在于各县的生均成本不同,县级财政也是不断变化的。但是,建立在这种依据之上的分担方式,有利于在经济发达地区率先实现城乡教育均衡发展。第二,中部地区农村义务教育的财政分配政策。中部地区人口多,省情、县情差别较大。以人均GDP为基本依据,科学制定农村义务教育经费分担办法还是可行的。在执行国家统一生均经费标准和工资水平的前提下,中央财政对中部地区农村义务教育进行经费包干,同时用转移支付方式承担教师工资总额的一部分。但是由于中部地区人均GDP较高的省市区和人均GDP较低的省市区差距很大,教育经费分担也应该有所区别。对于人均GDP低于全国平均水平的县,省级财政要给予保证和扶持,要分担学校的公用经费、危房改造和教师津贴等。这个办法对缩小地区差距,切实解决欠发达地区发展义务教育的困难是有好处的。第三,西部贫困地区农村义务教育的分配政策。中央和地方分以来,中央财政得到了极大增强,中央财政和省财政已经完全有能承担对特别贫困地区农村义务教育的投入了。同时,建议中央及省政府成立临时机构专门考察各地债务状况及形成原因。这一方面有于改善地方财务管理混乱的局面,加强监督力度;另一方面,有利国家设立专项资金,帮助地方偿还债务,避免地方政府擅自挪用其他项目拨款,影响政策落实效果。另外,建立东部地区、经济发达地对口支援贫困县、大中城市对口支援本省(区、市)贫困县制度,整体推进受援贫困地区的教育发展。还要继续开展接受社会捐资和资助贫困学生的有关工作,组织和引导有关社会团体开展经常性的扶贫助活动,鼓励通过社会捐资等多种途径筹措农村教育事业发展资金,动员全社会关心和支持贫困地区的教育发展和贫困学生的就学。

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