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    我国农村土地承包经营权流转法律制度存在的主要问题

    发布时间:2020-03-31 来源:https://www.boshuolunwen123.com  作者:博硕论文辅导网

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    我国农村土地承包经营权流转法律制度存在的主要问题

        我国农村土地承包经营权的流转是我国农村经济发展的必然要求。合理的农村土地承包经营权流转,有利于农业的规模经营,使农业趋于集约化、规模化、产业化,发展农村经济,提升我国综合国力。但由于在法律制度上的一些限制,使得我国农村土地承包经营权流转尚未形成有效的市场,权利的行使也不够完善。特别是在中介组织机构、农村社会保障体系的建立、农地流转制度设计等方面存在着诸多问题。因此,创造适合我国农村土地承包经营权流转的制度条件,创造具有可操作性、具有实际应用价值的制度,革除不利于流转的法律制度势在必行。农村土地承包经营权流转过程中,要坚持平等协商、自愿的原则,流转不得改变土地所有权的性质、不得改变土地的农业用途,流转期限得不超过承包期的剩余期限。流转过程也要受相关部门的引导、监督,相关部门应各司其职,履行好自己的职责。更深层次的问题,因本人学历尚浅,本文也只能从宏观上对农村土地承包经营权的流转进行基础性的分析及对制度的完善提出粗浅的意见,待今后在司法实践中进一步探索。

        1.农村土地承包经营权的性质界定不够清晰

        首先,虽然我国《物权法》己经明确确定通过家庭承包方式取得的承包经营权是用益物权,然而,以其他方式取得的经营权性质又该如何却并未作出明确界定,对此,学界至今未达成共识。如有学者便认为“以招标、拍卖、公平协商等方式取得的土地承包经营权,有的是债权关系,如承包菜地。而承包‘四荒地’,由于期限较长,投入又大,双方需要建立一种物权关系,以便更好地得到保护。”①“以其他方式承包农村土地,未依法登记获得土地承包经营权证或者林权证等证书设立的土地承包经营权是债权性质的土地承包经营权。”②其次,虽然肯定了通过家庭承包取得的承包经营是物权,但该物权受限过多,不完备,最为突出的是处分权的受限。依“《农村土地承包法》第37条、41条”①、“《流转管理办法》第18条”②之规定,当承包经营权被转让时,首先要得到发包方的同意,承包经营权人并不能完全自由地处分其农地承包经营权。

        2、农村土地承包经营权登记制度的缺陷。

        作为不动产,其物权变动以登记为原则,这样的立法目的是为了保护交易安全及稳定。而既然立法己经确定了农地经营权属物权,但对该经营权的流转并没有完全要求强制登记,这与物权变动的基本原则不符。例如,依据我国“《农村土地承包法》第38条”③、“《流转管理办法》第17条”④的规定,采取互换、转让方式流转的,采用登记对抗主义,即土地承包经营权变动的效力在不违反法律、行政法规强制性规定的情况下,以流转双方的约定为依据。通过公开协商、拍卖、招标取得的承包经营权,则采取登记生效主义。

        笔者认为,我国现行土地承包经营权的登记制度存在以下缺陷:(1)登记公示是我国不动产物权享有和变动的基本原则,登记对抗主义违背该基本理论。然而,登记对抗主义不以登记为必备条件,登记仅产生对抗的效力而并没有公信力。为确保土地承包经营权的权利归属及保障流转安全,不管是通过家庭承包方式还是其他方式取得的农村土地承包经营权的流转都应采用登记生效主义,对取得方式不同的土地承包经营权采用不同的物权变动模式并不合理。(2)《农村土地承包法》仅规定通过互换、转让流转的农村土地承包经营权当事人可以要求登记,保障流转的稳定与安全,但对于以其他方式流转的土地承包经营权却并没有具体的规定,这样的规定不利于保护农村土地承包经营权流转市场的安全。而且即使通过互换、转让方式流转农村土地承包经营权,法律也并未强制要求登记,而是由农户自由决定,从现在的司法实践来看,自愿、主动选择登记的情形并不多见,因此,交易安全同样无法保障。(3)土地承包经营权的登记具有任意性。依据我国《物权法》的规定,当事人在流转土地承包经营权时是否登记由自己决定,对当事人是否登记并没有强制性要求,当事人可以要求登记也可以不要求登记。然而,在实践中,由于我国农民的法律意思普遍淡薄,并未充分认识到登记的重要性,进行流转时通常都不要求进行登记,仅以意思自治为主,如此作为,交易安全难以得到保障。

        3.流转方式规定不够明确且限制过多

        首先,通过前文对农村土地承包经营权流转方式进行分析可知,我国农地承包经营权的流转方式较为混乱,转包与出租、互换和转让等区分不明确。“《农村土地承包法》第39条”①的规定可知,现行立法规定的转包与出租内容极为相似,司法实践中极难加以区分。学术界对此存有不同的意见。一种意见认为转包与出租内容一致。另一种意见则认为,两者是两种性质不同的概念,不能混淆。“将转包与出租并列规定实无必要,不仅不能丰富流转方式,而且因未作严格区分反会导致重复规定。事实上,将土地承包经营权有偿转包给他人的行为,即是一种出租行为;临时性的转包如代耕,则是临时性劳务的承包,是一种雇佣合同关系,不产生土地承包经营权的移转;至于无偿转包甚至‘倒贴皮’,则为有偿转包所吸收,因为是否有偿,以及金额的多少,完全是当事人自己的事。因此,为避免重复规定,可径直规定出租。”②“法律和实践中,己把转包和出租确定为两种不同的农村土地承包经营权流转方式。③由此可见,立法对转包与出租的规定过于含糊,难以界定。

        其次,对于流转条件限制过严。现行立法对农村土地承包经营权流转的转出方、受让方均作出了严格限制。对于转出一方,立法要求其要有稳定的非农职业或有稳定的收入来源。立法的用意应该是为了保障农民在流转土地后的基本生活,防止随意流转土地后成为社会不稳定因素的可能性。但笔者认为,这种限定其合理性有待考究。流出方通过流出土地,虽然失去了土地承包经营权,但同时也可通过流转获得相应的对价,流出方拿着这相应的对价可以选择更适合自己的谋生方式。因此,并不必然导致因“失地”而成为社会不稳定因素。对于受让方,立法要求其为农户或者是允许从事农业生产经营的组织和个人。笔者同样认为这样的限定不科学。在如今市场经济的大环境下,对于受让方,即便其不是农户,也不是从事农业生产经营的组织和个人,只要物质、经济条件允许,其便可通过雇佣农业专业人员或学习等方式而具备农业生产经营的能力。依据“《农村土地承包法》第37条”①的规定,以转让方式流转土地的,必须经发包方同意,否则转让合同无效。当然,这种限制有一定的理由,比如个人不享有土地的所有权,我国土地属公有制等,但这样的限定却存在很多不合理之处。首先对于发包方同意的程序尚未作出明确规定。从现有法律可知,发包方是以组织的形式存在的,是村委会或集体经济组织或其他形式的组织。对于组织,要作出意思表示,必然要通过民主集中或负责人、法定代表人同意的方式进行,但我国现行立法并没有规定发包方如何行使其同意权。其次,对于同意的标准也未明确规定,导致全国同意的标准千差万别。因此,笔者认为,对于转让须经发包方同意的限定过于笼统,不具有实际可操作性,且容易出现权力滥用,滋生腐败之风。

        综上,因现行立法作出的过多限制,剥夺了农户流转土地承包经营权的自主决定权,阻碍了农村土地承包经营权的流转效率,最终影响我国社会经济的发展。其弊端主要体现在:一方面,对土地承包经营权流转方式进行过多限制,削弱了土地承包经营权的物权属性;另一方面,农户面对如此多的流转限制,宁愿放弃法律对其自身权利的保障,而选择依靠民风、民俗、当地习惯,在私下进行土地承包经营权流转。如此,不仅不利于农业的规模化经营,阻碍农村经济的发展,更容易引发流转纠纷,不利于保护农户的自身权利,影响农村社会的和谐稳定。

        4.流转纠纷解决机制的缺失

    近几年来,随着我国农村土地承包经营权流转率的提高,因流转而引发的纠纷案件也在逐年增长。由于对受案范围、仲裁裁决的效力、执行等没有明确的法律规定,给此类纠纷的解决带来不便。《农村土地承包法》规定,因土地承包经营而产生的纠纷,可以申请由村民委员会、乡镇人民政府的相关职能部门等组织调解,协商解决,也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁裁决,或可直接向人民法院起诉。“但是到目前为止,少有地方成立土地承包仲裁机构,即使成立了该种类型仲裁机构的地方,但因为人员和经费等原因,其并未真正开展仲裁工作,仲裁机构的设立形同虚设,在纠纷的解决中基本上未发挥预期作用。”①对于因土地承包经营权流转而引发的各类纠纷,现行的法律法规并未有其他规定,而是笼统地将其作为普通民事案件看待,并没有体现涉农纠纷的特殊性。现有的《仲裁法》和《农村土地承包法》对于农村土地流转纠纷解决的有关规定也不够明晰,造成农村土地承包经营权流转纠纷无法可依或有法难依的局面,从而大量的矛盾、纠纷未能得到很好的解决,基本只能靠流转双方自行处理,这样,从流转过程中双方权利的保障来看,不利于保护。    5.土地承包经营权的流转缺乏畅通的信息渠道和中介机构。

    目前,我国农村土地承包经营权的流转多数由流转双方自发、盲目、无序的进行,缺乏必要的、正确的引导。纵观全国,我国目前大部分地区仍未建立起统一、规范的农地流转市场机制。流转中介组织的缺失,使农村土地供求信息流通受阻,供需双方不能够及时进行沟通,导致流转的价格没有一个参考平台,对流转价格的合理性及流转规模均有不利影响,严重影响农地流转的效益,也影响农地资源的优化配置。而许多地区土地承包经营权是在集体经济组织成员之间自行流转,市场化程度较低。虽然一些地方建立了流转中介组织,但是,因为其发展缓慢,机构不健全,而不能充分发挥其市场调控功能。因此,流转市场及中介组织的缺失或发展滞后,流转供需双方信息不全面、不及时,导致农户在有意转出农地承包经营权时无法找到合适的受让者,而需要流入的农户又找不到合适的出让者,势必阻碍农地承包经营权流转的及时、高效、全面。另外,我国的农地流转缺乏相应的土地价格评估机构。目前,因为统一的农地价格评估机构的缺失,在进行流转是,主要是由出让方与受让方进行自由协商来确定,没有相应的标准可供参考,没有市场的调控,流转双方对于流转价格完全以双方意思自治为主,这样使得流转价格的随意及不近合理,从而影响农民农地的流转收益,制约农地承包经营权的有序流转。

     

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