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    土地承包经营权流转法律制度的完善

    发布时间:2020-04-02 来源:https://www.boshuolunwen123.com  作者:博硕论文辅导网

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    土地承包经营权流转法律制度的完善
        土地是一个国家最为重要的社会财富。我国是一个人口大国,人均耕地面积少,土地资源对我国来说显得尤为重要。土地能否被合理利用,事关经济发展、国家强盛。而土地流转问题不止是法律问题,更与国家社会经济及政治生活息息相关。农地承包经营权流转现己受到国家、社会的普遍关注,因为通过流转不仅可以提高土地利用效益,还可以实现农业的规模化、集约化经营发展,同时还可以合理配置土地资源。要实现以上种种目标,都需要有健全、完善的流转法律制度。目前,关于土地及其流转问题,我国已相继出台了多部法律法规及政策规定,这些规定在维护农地流转双方的权益、确保农地流转的合理性、合法性方面具有积极的作用及重要价值。但目前相关的法律法规、规章制度、政策规定仍不够完善,比如,对流转限制过多或规定模糊等,还未形成全面系统的农村土地承包经营权流转法律制度,导致流转过程中出现诸多问题,而这些问题及农村经济发展的缓慢、滞后等问题,直接阻碍了农村经济的发展。本文以农村土地承包经营权流转为研究对象,通过对流转运行机制与现状的分析,在明确流转必要性和意义前提下,对流转法律制度进行研究,分析现今农地承包经营权流转制度的不足之处,最终提出笔者的几点思考及完善意见。
    完善现有的农村土地承包经营权流转法律制度,关键要从《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律的完善进行。以下是笔者的几点思考:
    1.产权制度的完善
        根据我国法律规定,我国是社会主义公有制国家,法律规定的土地制度是全民所有和劳动群众集体所有,农民个人并不能够取得土地的所有权,而是通过签订土地承包合同依法取得土地承包经营权。因而,农民之间并不存在土地所有权的流转问题,而是土地承包经营权的流转。但是,法律允许国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用。行政权力的扩张可以在很大程度上随意改变农村承包土地的集体所有,最终损害农民的土地承包经营权。因此,笔者认为:首先,从公权力角度来看,法律应对公共利益范围进行严格的界定,避免各地政府以各种“公共利益”为名目,以不合理的价格征地,征地后又以高价出售开发,而大多数开发的土地基本己改变了土地农业用途。其次,征地补偿标准并未充分考虑市场机制对价格的导向作用,仅是简单的一刀切,以同样的标准进行补偿,而不考虑实际情况,导致征地补偿普遍偏低。而通常征地后,农民便失去了对这块地的承包经营权,处于“无地”状态,在政府征地后又售出的过程中,产生了其他的利益链条,导致农民利益受损。因此,对于补偿标准应以市场机制对价格的导向为参照条件,考虑实际情况,保证农民的权益不受损失。
        从私权利角度来看,农村土地承包经营权是农民生产生活的物资基础,有序的农村土地承包经营权流转,可以改变农村固有的生存模式,推动传统农业向现代农业转型,在提高农民经济收入的同时提高农村经济。而我国法律对农村土地承包经营权流转限制过多,无法真正体现农村土地承包经营权的用益物权性质,用益物权的残缺直接影响了农村土地承包经营权的流转。对此,笔者认为:(1)土地承包经营权应允许抵押。我国法律规定,以其他方式承包的土地,经依法登记,可以设定抵押。对于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权,并没有明确规定是否可以抵押。在现代经济社会中,农民会根据自身经济情况决定是否对土地承包经营权进行抵押,而土地承包经营权作为一项财产权,抵押能够更好的体现其财产性,放开对土地承包经营权的限制,允许在不改变农村土地用途的情况可以抵押,有利于整合资源,使土地和资金更好的结合,最大限度地提高土地利用率。2013年的《意见》及2014年的《意见》均提出,要赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保的权能。这是至今农村土地承包经营权流转过程中的一种进步,但希望此种意见能进入到立法的内容当中,以法律条文的形式予以确定。虽然抵押带来诸多好处,但因承包田是农民的“保命田”,若无任何限制的允许抵押,可能会引起农村社会的和谐与稳定。加之,目前我国的农村社会保障体系不健全,允许完全抵押将会使部分农民失地,生活得不到保障。因此,笔者认为,对抵押应当作适当的限制,如在实现抵押权时对受让方的主体资格进行一定的限制、对于农民生存所需的最基本的自耕地限制抵押等等。这些问题的解决有待在抵押的试点地区进行摸索,最终探索出科学、合理的农村土地承包经营权抵押制度。(2)“《农村土地承包法》三十七条”①规定可知,对于采取转让方式进行流转时,应当经发包方同意,赋予了发包方对以转让方式流转的土地承包经营权有决定是否允许的权力,而对于发包方同意却没有具体确定的标准,对此将引发一系列的问题不利于土地承包经营权通过转让的方式进行流转,且容易滋生腐败。发包方的同意也不能够保障土地承包经营权的良性流转,也不能够保证农民的土地承包经营权。因此,笔者认为,土地承包经营权流转应实行备案登记制,取消发包方同意制度。
        2.流转登记制度的完善
        依“《农村土地承包法》三十八条”①规定可知,以转让、互换方式流转的,采用登记对抗主义。土地承包经营权流转登记制度的完善能够有效促进土地承包经营权流转安全、有序进行,同时加快土地承包经营权能市场化进程。笔者认为,应建立完备的登记制度。对土地承包经营权的设立采用登记要件主义;对各地农村农民的土地面积、承包地基本情况进行调查登记;对通过互换、转让方式流转的,采用登记要件主义;对土地承包经营权的流转情形进行详细登记,建立统一的信息登记备案平台。
        3.流转监管制度的完善
        依据《农村土地承包法》第十一条的规定,农村土地承包经营行为,应当由地方土地行政部门负责管理和监督;土地承包经营权监管主体为发包方和县级以上人民政府有关行政部门。在我国现有法律制度下,县、乡政府在土地承包经营权流转过程中起到确认、调和作用。我国现行立法对农村土地承包经营权流转限制过多,而农民的法律意识薄弱,因此,目前我国农村土地承包经营权的流转多为农民间私下进行,缺乏有效的监督机制,流转过于高度的意思自治,流转程序易产生瑕疵,土地流转后便改变土地农业用途的比比皆是。而农民在对土地承包经营权流转时又受限于市场信息不全、自我选择不理性、程序不完备等因素,并不能够对土地承包经营权进行合理、合法有效的流转。
        笔者认为,在土地承包经营权流转中,应明确监管主体,加强各方面的监管:
    (1)明确监管主体,建立完备的县、乡政府以及村委会、村民小组监管制度。村委会、村民小组对土地承包经营权较为了解,其对于流转后是否登记、备案以及流转后的上地用途是否改变能够及时、准确、充分地了解,因此,村委会、村民小组是农村土地承包经营权流转监管的第一人选,其对于土地承包经营权基本情况以及流转后基本情况能够收集、整理到直接、完整的信息。村委会、村民小组将采集到的基本信息提供给县、乡镇政府,县、乡镇政府也是监管主体,具备监管主体的客观条件。其在收到农村土地承包经营权流转的基本信息后便可对承包地是否依法流转、流转后土地用途是否变更、农民利益是否受损、流转是否有效等进行监督管理,对违反法律的流转行为必要时可作出一定处罚,对于无权限处理的范围再向国土资源局上报。国土资源局作为土地的监督管理部门,当然也可作为监管主体,在收到违法流转的信息后,对违法行为可在其职权范围内作出相应的行政处罚。(2)健全对农村土地承包合同、流转合同的监督制度。承包合同的监督制度:农村土地承包合同是农户取得农村土地承包权的基础,若承包合同落实不到位,直接导致土地承包经营权无法得以确认,进而在流转过程中易引发一系列问题,直接影响农村土地承包经营权的有序流转。而健全承包合同监督制度,能够从源头上避免这些问题的产生。流转合同的监督制度:实践中,我国大多数农村土地承包经营权流转合同的签订不够规范,例如:合同签订主体的问题,有些转出方在未取得合法有效的农村土地承包经营权时便将土地流转出去;签订合同的主体通常对土地承包经营权流转方式不知悉,最常见的便是将转让、买卖、出租混为一谈,无法区分:流转期限超过土地承包经营权的剩余期限,流转为永久流转;流转后便改变土地的农业用途等等。健全流转合同监督制度,能够使流转合同所约定的权利、义务界定清晰、流转程序合法有效,从而减少因土地承包经营权的流转而引发的纠纷。对于该流转合同的监督,笔者认为,首先可由国土资源局及县、乡镇人民政府相关职能部门经协商后提供流转合同的范本作参考,以提高农村土地承包经营权流转合同签订的有效率。其次,在流转双方签订后天后到乡镇人民政府进行备案,由乡镇人民政府对合同进行必要的监督。
        4.流转纠纷解决机制的完善
        随着城市化进程的加快,各地征地情况极为普遍,与此同时,农民对土地的认识以及权利维护意识也在逐步加强。虽然我国已于2009年出台了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,但因制度的不完善,落实不到位,因土地承包经营权产生的纠纷解决机制仍存在很多问题,并不能够有效化解矛盾、解决纠纷,导致现实中农民土地的合法权益受损害的情况时有发生。因此,建立和完善土地承包经营权流转纠纷解决制度,为土地承包经营权流转提供有力的司法保障。笔者认为可以从以下几个方面考虑:(1)加强土地承包经营权流转方面的立法。通过完备的法律制度,规范土地承包经营权的承包及流转,从根本上保障土地承包经营权的流转。(2)加强对土地承包经营权承包及流转法律制度的宣传,增强农民的法律意识,使农民能够更好的维护自身的权益。(3)加强村委会、村民小组、县、乡政府的调解工作,充分发挥基层组织的调解功能。(4)建立和完善仲裁解决机制,提供高效、便民、操作性强的纠纷解决机制,使有关土地承包经营权纠纷解决方式更加多样化,减少此类纠纷进入诉讼的数量。
     

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